Samstag, 23. April 2011

Ist eine integrierte Resozialisierung möglich?

Prof. Dr. Bernd Maelicke /2007/08 
überarbeitet und ergänzt Christian Lukas-Altenburg 2011.

Ist eine integrierte Resozialisierung möglich?

Integrierte Resozialisierung ‐Krise und Zukunft der Straffälligenhilfe  
Das Thema „Übergangsmanagement“ ist   z.Zt. in der Fachdiskussion über die Wirksamkeit des Strafvollzugs das  Top‐Thema: alle 16 Bundesländer entwickeln Projekte an den Schnittstellen zwischen den Justizvollzugsanstalten und den Organisationen, die für die Wiedereingliederung nach der Entlassung zuständig sind:


Jugendgerichtshilfe, Bewährungshilfe,  Führungsaufsicht,  Agenturen für  Arbeit,  Freie Straffälligenhilfe, Freie Bildungsträger, Schuldnerberatung,  Suchtberatung   usf.. Diese Projekte setzen an  der bekannten Tatsache an, dass trotz aller Reformbemühungen der letzten Jahre und Jahrzehnte die Rückfallquoten insbesondere des geschlossenen Vollzugs unverändert hoch sind. Unter den  Zielsetzungen aller Länder‐ ( Jugend‐ ) Vollzugsgesetze, durch den Strafvollzug zu einer möglichst rückfallfreien Wiedereingliederung der Inhaftierten  beizutragen, ist diese weitgehende und strukturelle Unwirksamkeit nicht länger hinnehmbar – zumal wenn man sie misst an den weitaus geringeren Rückfallquoten, die z.B. die Bewährungshilfe  als ambulante Maßnahme bei  
durchaus vergleichbaren Tätergruppen erreicht. Bereits bei den Anhörungen der Landtage  zu den neuen Jugendstrafvollzugsgesetzen im Jahr 2007  wurde von Experten immer wieder darauf hingewiesen, dass nach allen  
kriminologischen Erkenntnissen eine Verbesserung der Resozialisierungsquoten des  Vollzuges nur dann erreicht werden kann, wenn nach dem auch international bewährtem Konzept der „durchgehenden Betreuung“ stationäre und ambulante Maßnahmen so miteinander verzahnt werden, dass vor allem die schwierige Zeit nach der Entlassung ( in den ersten 6 Monaten danach finden die meisten Rückfälle statt ) mit einem Netzwerk unterstützender und kontrollierender Aktivitäten vorbereitet und begleitet wird.


Leider war der Zeitdruck  für die Landesparlamente so groß (  bis 31. 12. 2007 mussten nach der Vorgabe des BVerfG die neuen  Jugend‐ Vollzugsgesetze  verabschiedet sein ), dass  sie diese wichtigen  fachwissenschaftlichen Impulse nicht aufgreifen konnten bzw. wollten . So bleibt festzustellen, dass die meisten  Ländergesetze sich  weitgehend auf Regelungen des status quo beschränkt und nur wenige innovative Ansätze befördert haben.
Die Länder‐Justizministerien  haben insbesondere die Chance( die Verpflichtung ! )nicht genutzt, dass sie nicht nur für den Vollzug sondern auch für die ambulanten  Sozialen Dienste der Justiz ( Gerichtshilfe, Bewährungshilfe, Führungsaufsicht ) und für die Freie Straffälligenhilfe zuständig sind . Sie haben nach der Föderalismusreform nunmehr die alleinige Steuerungs‐, Personal‐ und Finanzierungskomptetenz für das vollständige System  der ambulanten und stationären Resozialisierung –   fachlich überzeugende Gesamtkonzepteund  Reso‐ Masterpläne  sind nur   rudimentär  erkennbar.  
Die oben genannten Einzel‐Projekte des Übergangsmanagements sind bestenfalls„Leuchttürme“ , sie weisen  allerdings nach, dass es durch ein strategisches und operatives Schnittstellenmanagement gelingt, die Rückfallquoten zu senken und die Integration,s‐erfolge nach der Entlassung zu steigern ( Stabilisierung in den Lebenslagen Wohnen, Arbeit, Absicherung des Lebensunterhalts, Entschuldung,  Drogenabstinenz, soziale  
Beziehungen ).  So hat z.B. die wissenschaftliche Begleitung des MABIS‐Modellprojekts in NRW folgende Ergebnisse festgestellt:


Von den Maßnahmeteilnehmern, die im Vollzug keine berufliche Qualifikation
erwarben und die nach der Entlassung arbeitslos blieben, wurden 90 % rückfällig und erneut inhaftiert. Selbst Gefangene, die mit Erfolg an einer berufsfördernden Maßnahme teilgenommen hatten später jedoch keine Arbeit fanden, wiesen eine Wiederkehrerquote von 80 % auf. Für Gefangene  mit einer erfolgreichen beruflichen Qualifizierung während der Inhaftierung und mit einer ausbildungsgemäßen Beschäftigung nach der Entlassung wurde lediglich eine Rückfallquote von 32, 8 % gemessen. Kritische Zwischenbilanz
Das bestehende System der Resozialisierung und sozialen Integration leidet unter grundlegenden Strukturmängeln:


Die kriminalpolitischen Ziele und gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen sind auf  Bundes‐ und Länderebene immer weniger übereinstimmend – ein Gesamt‐konzept ist weder in den rechtlichen Grundlagen noch in ihrer organisatorischen Umsetzung erkennbar. Die Föderalismusreform hat diese Entwicklung noch weiter gesteigert.  
Die historisch gewachsenen und etablierten Arbeitsfelder ( u.a. : Jugendhilfe, Polizei, Staatsanwaltschaften, Gerichte, Gerichtshilfe, Bewährungshilfe, Führungsaufsicht, Vollzug, Haftentlassenenhilfe, Freie Straffälligenhilfe,  Drogenhilfe, Schulden‐regulierung, Therapien für Sexual‐ und Gewalttäter, schulische und berufliche Ausbildung, Arbeitsvermittlung , Opferhilfe etc. ) sind weitgehend versäult und arbeiten nicht koordiniert und  integriert.
Die Organisationen und ihre Fachkräfte arbeiten hoch spezialisiert, es hat sich eine Vielfalt unterschiedlicher berufsspezifischer Kulturen entwickelt, die vernetzte und ganzheitliche Hilfe‐ und Integrationsprozesse erschweren.  
Die Verfahrensabläufe sind hoch formalisiert, sie setzen sich aus einer Vielzahl vonTeilleistungen und unzählbaren Schnittstellen  zusammen – es bleibt den Betroffenen Straffälligen weitgehend selbst überlassen, sich in diesem„Verwirrsystem“ zurechtzufinden bzw. zu behaupten.
Methoden und Instrumente einer evidenzbasierten und wirkungsorientierten Steuerung sind im Gegensatzn zu nahezu allen anderen modernen sozialen  Hilfesystemen weitgehend unbekannt bzw. nicht eingeführt.
Die Misserfolgsraten insbesondere der „Chroniker“ ( Intensivtäter ) sind gleichbleibend hoch, obwohl gerade auf diese bezogen nahezu 80 % aller Personal‐ und Sachkosten aufgewendet werden, insbesondere für den kostenintensiven ( geschlossenen )  Strafvollzug.    
       
Neue Herausforderungen wie veränderte Lebenslagen, Neue Armut und Prekariat, veränderte gesellschafts‐und kriminalpolitische Prioritäten, wachsender Kosten‐ und Effizienzdruck, Krise der öffentlichen Haushalte und eine zunehmende kritische und skandalisierende mediale Begleitung erhöhen den Veränderungsdruck auf das Reso‐System bzw. zeigen schonungslos die Begrenztheit  seiner Leistungsfähigkeit.


Strafvollzug, Soziale Dienste der Justiz, Freie Straffälligenhilfe – 3  Säulen mit besonderem Entwicklungsbedarf Die drei Säulen Strafvollzug, Soziale Dienste der Justiz ( Gerichtshilfe, Bewährungshilfe, Führungsaufsicht ) und Freie Straffälligenhilfe befinden sich konzeptionell, rechtlich, organisatorisch, personell und finanziell nach der Föderalismusreform  in  alleiniger Steuerungs‐Verantwortung  der Länder‐Justizministerien.


Ihre Entwicklung stellt sich sehr unterschiedlich dar:
Vollzug In ca.  200 Justizvollzugsanstalten  arbeiten bundesweit nahezu 40000 Bedienstete mit  ca. 75000 Gefangenen. Für diese Säule werden im Vergleich  zu den anderen beiden  ca. 90 % der Personal‐ und Sachkosten   aufgewandt. Die bundes‐ und landesgesetzlichen Grundlagenregeln detailliert die Erfüllung der vorgeschriebenen Aufgaben. Die Rückfallraten sind gleichleibend hoch – bei der Sozialtherapie und nach offenem Vollzug sind sie im Vergleich zum geschlossenen Vollzug deutlich  geringer. Der Vollzug steht überall im Zentrum der medialen und politischen Aufmerksamkeit – Skandale und kritische Diskussionen sind untrennbar mit ihm verbunden.  


Gerichtshilfe, Bewährungshilfe, Führungsaufsicht
Die Aufgaben der Sozialen Dienste der Justiz erfüllen bundesweit ca. 3500 Gerichts‐ und Bewährungshelfer für ca. 200000 Probanden.  Ihre Aufgaben sind überwiegend bundes‐gesetzlich geregelt ( StPO, StGB ) ihre Aufbau‐und Ablauforganisation ist dagegen auf Grund  landesrechtlicher Regelungen  gekennzeichnet durch eine  verwirrende Vielfalt z.B.
bezogen auf die organisatorische Zuordnung ( Justiz oder Soziales, Staatsanwaltschaften, Gerichte oder eigenständige Amtslösungen ),
  
‐ Aufgabenkataloge
‐ Fallzahlen
‐ Spezialisierung
‐ fachliche Standards
‐ Fachliche Leitung
‐ Planungs‐ und Dokumentationsverfahren


Für die Gerichtshilfe, Bewährungshilfe und Führungsaufsicht werden ca. 8 % der Mittel (überwiegend Personalkosten ) aufgewandt.  
Die Erfolgsquoten insbesondere der Bewährungshilfe sind ( trotz höchst unterschiedlicher Fallzahlen ) gleichbleibend hoch.  
Im Vergleich zum Vollzug sind die Sozialen Dienste der Justiz medial und politisch  weitgehend unbeachtet – es sei denn, es handelt sich um Mißerfolge bei gefährlichen Sexual‐und Gewalttätern.
Freie Straffälligenhilfe Die  Freie Straffälligenhilfe als dritte Säule hat eine Rechtsgrundlage in § 67  SGB XII, die bundesweit immer mehr an Bedeutung verliert.  In den Ländern finden sich kaum eigenständige Regelungen, wenn überhaupt dann in unverbindlichen Kooperations‐regelungen in den aktuellen Vollzugsgesetzen.Beispielhaft ist noch  immer § 9 des Bewährungs‐und Gerichtshilfegesetzes von 1996 in Schleswig‐Holstein:


„Freie Träger der Jugend‐und Erwachsenenstraffälligenhilfe sollen, soweit Rechtsvorschriften oder sonstige öffentliche Belange nicht entgegenstehen, an der Durchführung von Aufgaben nach diesem Gesetz beteiligt oder ihnen soll die Durchführung von Aufgaben übertragen werden, wenn die freien Träger die fachlichen Voraussetzungen für die Aufgabenwahrnehmung erfüllen und mit der Beteiligung oder Übertragung der Durchführung einverstanden sind. Sie sollen dabei angemessen unterstützt und gefördert werden.“
Dies hat u.a. zur Übertragung der Aufgaben des Täter‐Opfer‐Ausgleichs und der Vermittlung und Begleitung freier Arbeit zur Abwendung der Vollstreckung von Ersatzfreiheitsstrafen geführt – bei vollständiger Übernahme der Personal‐ und Sachkosten. Die Gerichthilfe verzeichnete dadurch dauerhaft einen erheblichen Kapazitätsgewinn und konnte so die klassische Aufgabe der Ermittlungshilfe ( vor allem bei drohender Freiheitsstrafe ) erheblich steigern.  
Eine bundesweite Erhebung hat 542 Dienste und Einrichtungen der Freien Straffälligenhilfe ergeben. In ihnen arbeiten ca. 2000 haupt‐ und nebenamtliche Fachkräfte mit geschätzt ca. 200000 Probanden und ihren Angehörigen.  
Ihre Aufgaben sind in erster Linie:  


‐ Allgemeine Beratung
‐ U‐Haftvermeidung und ‐ verkürzung
‐ Entlassungsvorbereitung
‐ Haftentlassenenhilfe
‐ Vermittlung von Arbeit, Wohnen, Lebensunterhalt, Schuldenregulierung, Drogen‐und Suchtberatung
‐ Täter‐Opfer‐Ausgleich
‐ Vermittlung in gemeinnützige Arbeit
‐ Antiagressionstrainung
‐ Sexual‐ und Gewalttäter‐Therapien
‐ Soziales  Training
‐ Gewinnung und Schulung ehrenamtlicher Mitarbeiter
‐ Angehörigenberatung


Ihre Arbeitsprinzipien ( Alleinstellungsmerkmale ) sind:
‐ Durchgehende Betreuung
‐ Freiwilligkeit


JustizunabhängigkeitIhr Kostenaufwand beläuft sich  bundesweit im Vergleich zu den beiden anderen Säulen im Rahmen der Justizfinanzierung auf.1 bis 2 %.
Dies hat u.a. dazu geführt, dass Finanzierungsunsicherheiten weitgehend die Arbeit der Freien Straffälligenhilfe behindern.  In og Befragung wurde von unzumutbarer  Arbeitsverdichtung berichtet, von Zunahme befristeter Arbeitsverträge, steigender Teilzeitbeschäftigung, Bezahlung unterhalb des TVöD und zunehmendem Zwang verstärkt Eigenmittel, Spenden, Bußgelder etc. zu aquirieren .   


Innovationsaufgaben
Das System der Sozialen Strafrechtspflege, so wie es dem Menschenbild des Grundgesetzes, den bundes‐ und landesgesetzlichen Regelungen und der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entspricht, steht vor der Notwendigkeit grundlegender Veränderungen mit folgenden Innovationsaufgaben:


Entwicklung eines Gesamtkonzeptes der ambulanten und  stationären
Resozialisierung mit Überwindung der überholten Trennung ambulant /stationär
‐ Lebenslagen‐ und Sozialraumorientierung
‐ Zielgruppendifferenzierung nach Hilfe‐ und Kontrollbedarf
‐ Durchgehende und ganzheitliche Systementwicklung mit Integration vorhergehender und nachfolgender Teilleistungen


‐ Überwindung der sektoralen Brüche durch Wertschöpfungsketten  
‐ Strukturierte schnittstellenübergreifende Behandlungsabläufe auf der Grundlage evidenzbasierter Leitlinien (Standards ) für spezifische Tätergruppen
Einsatz neuer Technologien zur Verbesserung von Planung, Dokumentation und
Kommunikation zwischen den Akteuren ( „Patientenakte“ ) Vernetzte Organisationsstrukturen, Netzwerkmanagement Neue Organisationsmodelle auf Landes‐ und regionaler Ebene ( Reso‐Zentren in lokaler und regionaler Vielfalt )
Leistungsverträge, Kontraktmanagement ( Vergütung von Ergebnissen/Wirkungen ) Arbeitsfeldübergreifende integrierte Personalentwicklung Lebenslanges Lernen der Fach‐ und Führungskräfte Professionelle und kontinuierliche Systementwicklung ( Reso‐Management )Die „Reso‐Kette“ ist so stark wie das schwächste ihrer Glieder, darum ist  für alle Akteure ein verbindliches und mit ihnen gemeinsam zu entwickelndes Gesamtkonzept ( ein „Reso‐Masterplan“ ) auf Landes‐ und regionaler Ebene erforderlich.


Komplexleistung Resozialisierung
Das Sozialgesetzbuch hat im Recht der Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen ( SGB IX ) den Begriff der „Komplexleistung“ in § 30 für die Früherkennung und Frühförderung behinderter Kinder eingeführt. Diese schließt Leistungen der medizinischen Rehabilitation und solche  zur Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft ein. Ziel ist die Leistungserbringung „aus einer Hand“ , wobei es  ein Träger  „zuständigkeitsübergreifend“ übernimmt, die gesamte Leistung auf der Grundlage eines  gemeinsamen Förder‐ und
Behandlungsplans zu erbringen und dazu andere Träger mit ihren Leistungsanteilen heranzuziehen.


„Komplexleistung“ meint also die Zusammenführung von Einzelleistungen zur interdisziplinär abgestimmten Deckung eines individuellen Hilfe‐und Behandlungsbedarfs. Das Ziel der Rehabilitation ist offensichtlich nur durch die Koordination verschiedener zuständiger Organisationen und durch die Kooperation der beteiligten Fachkräfte zu erreichen.


Auch in  weiteren Sozialleistungsbereichen hat sich diese systemische und ganzheitliche Betrachtungsweise durchgesetzt – die Spezialisierung und Versäulung des deutschen Sozialleistungssystems ist so unüberschaubar und kompliziert geworden, dass nachhaltige Wirkungen  nur noch erreicht werden können, wenn über vernetzte Strukturen und Instrumente „durchgehende „  Dienstleistungsketten geschaffen werden können.


Die Jugendhilfe, die Behindertenhilfe, die Altenhilfe, die Psyschiatrische und die Gesundheitliche Versorgung sind solche Arbeitsfelder, die mit Instrumenten der Hilfeplanung, des Casemanagements, der „Integrierten Versorgung“ und der Sozialraumorientierung bei Multiproblemkonstellationen  die strukturellen Grenzen zwischen ambulanten, teilstationären und stationären Diensten und Einrichtungen überwinden und  so ihre Ziele und Aufgaben  mit größerem Erfolg realisieren bzw.   weitere Exklusion verhindern.


Entscheidend ist das Verständnis eines integrierten Hilfe‐und Unterstützungsprozesses über lange Handlungsketten, möglichst den ganzen Hilfeprozessverlauf. Die aktive Gestaltung von Übergängen – im Lebenslauf und zwischen den Organisationen bzw. Personen ( Vermeidung von Abbrüchen und  Drehtüreffekten ) ist ein vorrangiges  Ziel, das  strukturelle Schwächen  aller  derzeitigen Systeme überwinden will. Diese fachliche Entwicklung ist weitgehend an der Justiz und ihren Institutionen der Resozialisierung vorbeigegangen. Selbst in ihrem unmittelbaren Zuständigkeits‐ und
Verantwortungsbereich sind vernetzte Strukturen, „Wertschöpfungsketten  
Resozialisierung“,  institutionsübergreifende Hilfe‐ und Behandlungspläne mit einer entsprechenden Falldokumentation und  Evaluation   unterentwickelt – dies geht nicht nur zu Lasten der Behandlungsqualität sondern führt häufig auch zu Kontrolldefiziten und damit zu  Sicherheitsproblemen. Erklärbar ist dies dadurch, dass  die „Dritte Gewalt“ zu wenig  integriert ist in den allgemeinen interdisziplinären Austausch von „Forschung und Entwicklung“,der unverzichtbar für Innovation und kontinuierliche Verbesserung ist ( der Bedeutungsverlust der Kriminologischen Forschung ist dafür ein weiterer Indikator ).Es ist offenkundig, dass die Aufgabe der Resozialisierung ( also der Vermeidung/Reduzierung
von Rückfällen und der Förderung der sozialen Integration in die Gesellschaft ) alle  Merkmale  einer „Komplexleistung“ erfüllt. Resozialisierung kann nur gelingen, wenn die Einzelleistungen  der zuständigen Organisationen und ihrer Fachkräfte zusammengeführt werden zu einem interdisziplinär abgestimmten Handlungs‐ ( und Kontroll‐ !! ) Konzept mit  einer einzelfallübergreifenden Koordination und  einer einzelfallbezogenen Kooperation (Casemanagement ).  
Dem  Vollzug kann unmittelbar nur   die Ergebnisqualität  am Abschluß seiner Behandlungs‐Maßnahmen  zugerechnet werden –also z.B. der Abschluß einer Therapie, des Sozialen Trainings oder einer schulischen oder  beruflichen Bildungsmaßnahme . Die Eingliederungs‐Phase nach der Entlassung wird durch ihn jedoch nur mittelbar beeinflußt ( positiv  z.B. durch die Verbesserung der  Beschäftigungsfähigkeit der Gefangenen , aber auch negativ durch  Nachwirkungen der Gefangenensubkultur oder  durch Prisonisierungseffekte ).
Wenn die für eine erfolgreiche Resozialisierung wichtigsten Indikatoren die Rückfall‐freiheit und  das Maß der sozialen Integration sind, dann sind  Erfolge  bzw.  Mißerfolge dem Gesamtsystems stationärer und ambulanter  Maßnahmen zuzurechnen – die Einflußfaktoren  und Impulse dürfen  nicht isoliert betrachtet werden, sie  bedingen sich wechselseitig und  wirken sich  durchgängig in den Biographien der Straffälligen aus, entsprechend sind sie zu planen, zu koordinieren, zu dokumentieren und zu bewerten.


Integrierte Resozialisierung
Dringend erforderlich sind also  Netzwerke, in denen an einem Ort oder in einer Region die Leistungserbringer der ambulanten und stationären Resozialisierung in geregelter Weise ergebnisorientiert zusammenarbeiten.
Die Integration der Leistungserbringer erfolgt organisatorisch durch den Aufbau geeigneter Strukturen, z.B. durch Verbundsysteme und über Anlauf‐ und Servicestellen im System der Resozialisierung. Die Hilfe‐, Behandlungs‐ und Kontrollleistungen sollten bruchlos und in Überwindung von Sektorgrenzen und Kommunikationsbarrieren erfolgen. In den Handlungsketten  ist ein Schnittstellen‐ bzw. Überleitungsmanagement erforderlich. vgl. §  140 a SGB V 


Perspektiven
Die Justizministerien und die Länderparlamente sind gefordert, an diesem Stand der Fachdiskussion nicht weiterhin vorbeizugehen. Die Erfolgsquoten der sozialen Integration und der Rückfallvermeidung können und müssen wesentlich gesteigert werden – es kann nicht verantwortet werden,  diese  Erkenntnisse zu verdrängen   im Hinblick auf  die öffentliche  Sicherheit und die  gesteigerten professionellen Ansprüchen und  Möglichkeiten der betroffenen Fach‐und Führungskräfte .  „Leuchtturmpolitik“ reicht nicht mehr, es geht
um strukturelle und flächendeckenden  Reorganisation.  


Wenn nun die meisten Länder nach der gesetzlichen Regelung der Untersuchungshaft in den nächsten Jahren auch den Erwachsenen‐Strafvollzug neu regeln, gilt das Argument des Zeitdrucks nicht mehr. Eingefordert werden  müssen nun moderne und zukunftstaugliche  Landesgesetze, die die bereits vom BVerfG für den Jugendvollzug geforderte „Verzahnung“ mit ambulanten Maßnahmen verbindlich und flächendeckend regeln.
  
Insbesondere die Bewährungshilfe muß dringend fachlich innoviert und organisatorisch und personell  verstärkt werden ( Experten haben bereits vor Jahren  bundesweit 1000 zusätzliche Stellen gefordert, um zu fachlich verantwortbaren Fallzahlen zu kommen,ihre Wirksamkeit weiter zu verstärken und den Vollzug zu entlasten ). Wenn aktuell in  Ländern wie Brandenburg und Niedersachsen  über „Landesresozialisierungsgesetze „ nachgedacht wird, so ist dies der richtige Weg, die gesetzgeberische Verantwortung für die ambulante und stationäre Resozialisierung in Folge der Föderalismusreform zu übernehmen.


Dabei geht es nicht um mehr Geld: das Gesamtsystem benötigt nicht mehr Ressourcen, wohl aber unter Effektivitäts‐ und  Effizienzkriterien dringend eine Umverteilung der Personal‐ und Sachkosten – also keine Steigerung der Gefangenenzahlen, aber bessere vollzugliche Behandlungsprogramme und mehr Sicherheit  während der Inhaftierung sowie damit vernetzte hochprofessionelle Unterstützung,  Begleitung und Kontrolle bei der sozialen Integration in die Gesellschaft.

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